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小保險進階大保障  窮山村嬗變新農村

關于推進“農村扶貧小額保險”試點工作的實踐與探索

縣扶貧開發(fā)和移民工作局局長   李偉

我縣作為國家級貧困縣，貧窮問題一直困擾著35.2萬山區(qū)農民群眾，特別是北部山區(qū)，自然災害頻發(fā)，農民生產生活條件極差，因災、因病致貧返貧現象非常突出。加強農村保障能力，降低生產生活風險成為廣大農民的迫切愿望。2006年，通過實施互助資金試點項目，一定程度緩解了貧困群眾發(fā)展資金不足的問題，但部分借款人因意外事故等原因不能及時歸還借款，影響了互助資金的運行安全。為解決這一問題，2011年，縣委、縣政府在上級相關部門和單位的幫助下，積極啟動農村扶貧小額保險，既有效保障了互助資金安全運行，又為貧困農民提供了更多貸款的機會，加快了農民脫貧致富的步伐。目前，農村扶貧小額保險已由試點之初的2個村推廣到全縣352個村，參保人數從1.47萬人增加到20.6萬人，投保覆蓋率達到59.9%。

一、主要做法

（一）各級政府助力。一是試點階段財政撬動。2011年5月，農村扶貧小額保險在張華鎮(zhèn)大地村啟動時，按照“公司讓利+農戶繳納+政府補助”三方相結合的方式，由縣財政對參與試點階段的張華鎮(zhèn)和龍鳳鄉(xiāng)共18個貧困村互助社所屬的全部參保人員人均補助20元，農戶自繳20元，政府共計補助11.8萬元。二是政府組織引導推動。把農村扶貧小額保險作為全縣扶貧開發(fā)的重點工作，組建成立了由分管副縣長任組長，縣級相關部門負責人為成員的領導小組，制定下發(fā)了實施方案，強化工作職責，落實工作措施，推動工作有力展開。縣委、縣政府多次召開專題會議研究部署，將農村扶貧小額保險工作納入各鄉(xiāng)鎮(zhèn)年度工作目標任務考核，縣委縣政府督查督辦室采取印發(fā)專報、排位通報、不定期會同縣扶貧移民局進行現場督導檢查。三是鄉(xiāng)村負責具體行動。各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)組建成立宣傳小分隊，主動深入到田間地頭和農戶家中，幫群眾算賬，把政策講明、道理講透、好處講清，確保農村扶貧小額保險政策家喻戶曉。經過自身加強保險知識學習后，推薦專人進行保險業(yè)務培訓，取得保險從業(yè)資格證后，負責保險業(yè)務工作，填保單、收取保費、協(xié)助理賠。村委會（互助社）負責人等不僅要進行保險業(yè)務學習，還要對社員和其他農民群眾進行一對一的講解，并收集意見，當有意外發(fā)生時，第一時間勘察現場和報案。四是參保給予優(yōu)惠促動。村（互助社）經常組織群眾學習保險知識，提升群眾風險意識，并會同小額信貸業(yè)務部門對投保家庭實行信用評級管理，每年評定一次，對連續(xù)投保人員，每年自動上升一個等級，小額貸款額度相應增加5000元，互助社借款利率適當降低。

（二）各個部門襄助。一是財政保障。在試點階段對財政補助通過設立“扶貧小額保險財政專戶”，按照資金封閉運行的要求，嚴格做到專戶儲存，專帳管理，專款專用。嚴格執(zhí)行資金申請撥付程序，確保資金撥付科學合理、準確無誤，使參保農民及時享受到優(yōu)惠政策，保證了試點工作的順利進行。二是專人監(jiān)管。在整個過程中，縣扶貧移民局成立共同管理農村扶貧小額保險與互助資金的辦公室，并配備具有一定金融和財務知識的工作人員對農村扶貧小額保險進行有效監(jiān)管。三是梯次推廣。在全面分析首批試點村和全縣86個貧困村互助社的情況后，積極總結經驗，著力突破難點，迅速制定了《旺蒼縣農村小額人身保險擴大試點范圍實施方案》，在《實施方案》的指導下，繼續(xù)擴大試點，在2012年底，實現了扶貧小額保險縣域全覆蓋。四是優(yōu)化服務。縣扶貧移民局重點關注貧困線下投保群眾，了解其在互助社的借款情況，幫助分析項目運作，提供技術指導，助力脫貧致富；開通利于協(xié)調群眾與保險公司之間的矛盾的便民服務熱線。形成定期調查回訪投保群眾是否滿意和不定期暗訪保險公司服務質量、賠付情況的機制。

（二）保險公司主推。一是擴面強保障。針對農村實際，減少了一些不符合農村實際的除外責任，拓寬了保障范圍。“扶貧小額借款人意外傷害保險”和“附加小額意外受傷醫(yī)療費用補償保險”將“無合法有效駕駛證駕駛或駕駛無有效行駛證的機動車”納入了保險責任范圍，與商業(yè)保險相比實際上擴大了責任范圍，一定程度增加了不可保風險，但切實提高了農民的保障程度。在保險金申請時，考慮到農村的現實情況，增加了“本公司認可的其他醫(yī)療機構”出具的死亡證明書，使理賠環(huán)節(jié)得到簡化。二是統(tǒng)保簡流程。針對旺蒼農村農民居住分散、路途遙遠的實際情況，保險按照“人員駐村、保險入戶”的思路，通過村委會向農民宣傳和介紹產品，在得到農民廣泛認可的基礎上，對全村符合條件的村民進行統(tǒng)保，實現“一張保單保全村”。貧困村互助社以團體參保的形式，按照“互助社報案—保險公司受理—農戶獲賠”的“一站式”處理流程，既方便了群眾，又提高了效率。三是快辦惠群眾。保險公司在針對農村扶貧小額保險受案、理賠方面，建立案件綠色理賠通道，投保群眾直接將資料交給農村小額保險專柜，前后不足五分鐘就可完成。同時，出臺“理賠服務三優(yōu)先”制度和“醫(yī)療類小額案件立等可取”制度，進一步簡化理賠手續(xù)、縮短結案時間，并明確規(guī)定保險理賠從受理到結案最長不超過七個工作日。四是微利降成本。按照“微利”理念，設計的農村扶貧小額保險，較城區(qū)相同產品費率低，人均保費40元，就能獲得3.1萬元保險保障。保險公司給予鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村社一定工作經費，保險專管員每月發(fā)放400到600元補助；鄉(xiāng)鎮(zhèn)配備電腦掃描儀等設備，以便于群眾就近報案、理賠，有效降低投保群眾理賠成本。五是簡單便操作。農民的文化程度有限，經濟、法律知識比較匱乏，在產品條款中避免采用較為復雜專業(yè)的表述，力求通俗化，做到簡單明了。在保單設計方面，力爭保險表單填寫簡單、方便攜帶，制作并下發(fā)通俗易懂的保險明白卡做到一戶一卡。

二、主要成效

（一）更大范圍保障了互助資金運行安全。全縣86個互助社參保2.9萬人，社員參保率80%，保障金額8.99億元，實現互助社全覆蓋。避免了借款人因意外傷害不能還款給互助資金帶來的損失，對互助社的資金起到保駕護航的作用，從而提升了還款率。目前，旺蒼全縣互助社總資金達1965.91萬元，互助資金運行情況良好，還款率100%，貧困戶借款占借款總額的比例為35%。

（二）更高程度增強了貧困群眾脫貧致富保障。有農村扶貧小額保險后，群眾發(fā)生意外可以及時獲得賠付，暫緩或者防止了因意外事故返貧，這不僅給村民建立了“心理安全網”，還使農戶敢于大膽貸款，全心全意發(fā)展生產，形成了農村經濟的“發(fā)展保障網”。通過三年多來農村扶貧小額保險的實施，有力撬動了互助資金，助推全縣農村經濟發(fā)展，增加了農民經濟收入，加快了貧困群眾脫貧增收致富步伐，農村扶貧小額保險參保人數與貧困人口呈現出明顯的反向關系。據統(tǒng)計，農村扶貧小額保險參保人數由2011年的1.47萬人增加到2013年的20.6萬人，全縣貧困人口由2011年的8.48萬人減少到2013年的6.48萬人，2013年全縣農民人均純收入達到6445元、比2011年增加1554元，收入增幅高達32%。

（三）更多層面惠及了廣大群眾利益。龍鳳鄉(xiāng)錦旗村村民孫菊華家是旺蒼南部典型的貧困家庭，全家7口人無一外出打工，全年收入最多1萬元。2013年4月，孫菊華15歲的女兒在校讀書期間，腳部意外受傷，孫菊華東拼西湊才交足2萬元醫(yī)藥費。其后，學生險賠付8000元、新農合賠付4000元、農村扶貧小額保險賠付1000元，這些保險幫助她迅速還清了欠賬，自己掏腰包只用了7000元，保險的合力，有效防止了因此次意外傷害事故而致貧。三年多來，旺蒼縣發(fā)生了近5000個這樣的農村扶貧小額保險賠付案，保險賠款近800余萬元，保險有力的幫助這些家庭有效抵御了意外傷害風險，化解了近300個家庭因意外傷害死亡返貧的幾率。如果沒有農村扶貧小額保險的開展，全縣近5000個家庭、近800萬元的保險補償只能依靠農民自己的積蓄或依靠借債來抵御大量的意外風險，而那些既沒有積蓄，又無處借債的家庭就只能依靠政府的救助或民間捐贈來抵御意外風險，這不僅增加了因意外傷害風險而致貧返貧的幾率，同時也增加了黨委政府化解社會矛盾的工作量。農村扶貧小額保險成為扶貧工作的助推力量，對防止致貧、返貧，化解社會矛盾，安定人民生活，增強發(fā)家致富的信心，解除后顧之憂起到了積極的保險作用，深受群眾歡迎。

（四）更廣市場擴大了保險公司發(fā)展空間。三年來，農村扶貧小額保險理賠報案多，賠償總額大，賠付率高，2013年全縣共接保險理賠報案1973起，其中死亡104起，受傷1869起，賠款達到428萬元，加之保險運作成本較高，致使這一險種一直處于“微利”和“保本”的運作狀態(tài)。但通過“微利”發(fā)展，保險公司市場占有率明顯提高，勇挑社會責任，換來一致好評，引起了極大地社會反響，農村扶貧小額保險的購買促進村民轉變觀念，從“出事找政府”到“出事找保險”，村民建立了對于保險公司的信任，有利于地方政府維護穩(wěn)定，減輕民政負擔。中央電視臺曾先后兩次深入旺蒼，采訪報道“試點”推廣工作狀況，美國哈佛大學將其列為“解決貧困地區(qū)低收入人群保險保障”的成功案例進行研究。北京大學經濟學院風險管理與保險學系老師也專程到旺蒼進行了調研。

三、存在的主要問題與不足

由于農村扶貧小額保險在全國范圍內目前還是一項新的工作，沒有固定、成熟的運作模式，也沒有一套完整的制度體系作保障，工作都是在實踐中摸索總結，在工作推進過程中，還存在一些困難和問題，亟待加以解決。

（一）少數基層干部群眾保險意識不強。目前，旺蒼縣參保人數已達20多萬人，但還有少數基層干部和農民群眾缺乏風險防范意識，對農村扶貧小額保險的認識不足、理解不透。究其原因主要是由于部分農民群眾自投保以來沒有發(fā)生意外傷害事故，認為風險發(fā)生率不高，存有僥幸心理。而且即便損失發(fā)生，也認為保額有限，不足以賠償全部損失。

（二）保險對政府的依賴程度較高。農村扶貧小額保險在三年來的試點、推廣過程中，主要依靠政府組織引導、責任落實和督查督導來推動工作的開展，縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村三級聯動，齊抓共管，負責保險的宣傳發(fā)動、收取保費、報案、完善軟件資料、協(xié)助理賠等大量工作，從而導致本應市場化運作的農村扶貧小額保險對政府推動產生了較強的依賴。

（三）保險賠付范圍單一、賠付額度較低。目前，農村扶貧小額保險的賠付范圍僅限于意外傷害，賠付范圍單一，且賠付額度較低。同時，借款人團體意外險在旺蒼農村人口中的覆蓋率已經達到59.9%，但是考慮到存在部分不符合保單年齡規(guī)定的人口（例如70歲以上人口）以及一些農戶全家長期在外務工不在家等因素，致使單一險種保費進一步上升的空間很小。

（四）保險服務需進一步提升。農村扶貧小額保險涉及廣大農戶，群體龐大，加之保險行業(yè)的規(guī)范性要求以及承保、查勘、理賠等過程的復雜性，導致報案時間有誤差理賠不及時等問題。同時，保險公司的服務網絡還不完善，基層的具體操作如保費收取、承保登記核實主要由鄉(xiāng)鎮(zhèn)指定的保險專管員代理，由于這些代理人員都不是公司正式員工，同時又承擔著其他大量的農村工作，加上報酬低等客觀原因，導致保險服務還不夠到位。

四、推廣該項工作的對策建議

農村扶貧小額保險是小額金融的重要組成部分，也是一種有效的金融扶貧手段，具有安定農民生活、積累社會資金、撬動脫貧致富、促進經濟發(fā)展的整體效用和綜合效能。我國農民居住分散，保險意識薄弱，支付能力低，如何使農民愿意購買農村扶貧小額保險、買得起農村扶貧小額保險、這是我國當前面臨的一大挑戰(zhàn)。從旺蒼實施的經驗來看，主要有四個方面需要注意。

（一）尊重群眾意愿。推動農村扶貧小額保險服務的普惠性是金融政策始終應堅持的目標，也是保險業(yè)發(fā)展的戰(zhàn)略性機遇，而推動保險服務的普惠性則應堅持可持續(xù)的原則。這包括供給的可持續(xù)和低收入者購買意愿的可持續(xù)，具體要求包括四個方面：一是‘愿意買’，就是小額保險產品一定要能滿足低收入群體的真實保險需求。二是‘買得起’，就是保費水平和支付結構應與低收入群體的收入水平和收入來源相匹配，經營模式要能有效降低銷售成本。三是‘買得到’，就是經營模式和服務網絡要能滲透到低收入群體，讓群眾能夠方便快捷地購買產品和接受服務。四是‘買得值’，即保險公司應保持一定的賠付率，使低收入群體感到購買保險物有所值。

（二）因地制宜推進。充分發(fā)揮政府在建設農村扶貧小額保險體系中的核心作用，遵循因地制宜的原則，制定靈活、適宜的小額保險監(jiān)管政策。比如允許農村扶貧小額保險的供給、銷售等相關環(huán)節(jié)采取不同于城市市場、更具有靈活性的組織形式和經營管理模式，合理平衡風險控制與小額保險推廣所需靈活性之間的關系，避免不合理的限制農村地區(qū)低收入群體獲得保險服務的可能性。

（三）遵循市場規(guī)律。全面運用市場化手段，開展農村扶貧小額保險工作，實現農村扶貧小額保險健康發(fā)展還在于開發(fā)符合農民需要的多樣性的小額健康險、定期壽險等產品；同時，應進一步加強農村扶貧小額保險與互助資金、新農合的結合（例如：在組織形式、保費收取等環(huán)節(jié)的一體化。）創(chuàng)新探索農村扶貧小額保險與小額信貸、金融創(chuàng)新、財產保險、新農保、貧困兒童特殊保險、殘疾人保障、產業(yè)發(fā)展等方面的深度銜接，從而在銷售渠道上幫助農村扶貧小額保險進一步降低成本，并保障其他金融產品健康發(fā)展，增強農村經濟發(fā)展后勁，加快貧困群眾脫貧致富步伐。

（四）適當政策扶持。在今后統(tǒng)籌推進或全面推廣中，上級政府和保險公司應加大相關政策扶持力度，考慮為交不起保險費的貧困群眾實行全額保費補貼；對基層業(yè)務公司提供必要設備、資金支持；對自投保以來未發(fā)生意外傷害事故的參保人員，參照新型農村合作醫(yī)療制度的補償辦法每年對其給予一定費用補償；同時，對農村扶貧小額保險經營給予稅收政策優(yōu)惠。