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關(guān)于新形勢(shì)下推進(jìn)礦山高質(zhì)量發(fā)展的調(diào)查研究與對(duì)策建議

縣政府辦  縣自然資源局

礦產(chǎn)資源是國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要物質(zhì)基礎(chǔ)，對(duì)于國(guó)家安全也具有至關(guān)重要的戰(zhàn)略意義。當(dāng)前，我國(guó)經(jīng)濟(jì)正處于快速發(fā)展階段，隨著城鎮(zhèn)建設(shè)的加快推進(jìn)，各類基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目及重點(diǎn)行業(yè)領(lǐng)域?qū)ι笆Y源的需求量不斷增長(zhǎng)，而我縣作為礦產(chǎn)資源大縣，礦產(chǎn)資源管理面臨的形勢(shì)十分復(fù)雜，礦山開(kāi)發(fā)程度不高、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不優(yōu)、安全環(huán)保形勢(shì)嚴(yán)峻等問(wèn)題依然存在。新形勢(shì)下如何統(tǒng)籌礦山科學(xué)保護(hù)與綠色開(kāi)發(fā)，實(shí)現(xiàn)礦業(yè)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，已成為推動(dòng)縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展的一個(gè)重要問(wèn)題。

一、基本情況

（一）礦產(chǎn)資源概況。我縣是礦產(chǎn)資源大縣，境內(nèi)蘊(yùn)藏礦產(chǎn)資源70余種，素有川北地區(qū)“煤鐵之鄉(xiāng)”的美譽(yù)。目前，全縣已勘查、開(kāi)發(fā)礦化點(diǎn)以上規(guī)模的礦產(chǎn)地111處，主要涉及煤、天然氣、地?zé)岬饶茉吹V產(chǎn)以及鐵礦、鉬礦、釩礦等金屬礦產(chǎn)和建筑材料礦產(chǎn)，其中非金屬及建筑材料礦產(chǎn)資源種類豐富，包含石墨、長(zhǎng)石、石英、石灰?guī)r、大理巖、花崗巖、板巖等，具有廣闊的開(kāi)發(fā)前景。經(jīng)勘查，我縣煤礦和水泥用石灰?guī)r的保有資源儲(chǔ)量均達(dá)1億噸以上，鐵礦、晶質(zhì)石墨礦保有資源儲(chǔ)量分別達(dá)9000萬(wàn)噸、3900萬(wàn)噸以上，已探明釩礦資源儲(chǔ)量3578.3萬(wàn)噸，長(zhǎng)石資源儲(chǔ)量176.42萬(wàn)噸，可用于飾面石材的飾面用灰?guī)r、飾面用大理巖、飾面用花崗巖、板巖等的資源儲(chǔ)量達(dá)448.81萬(wàn)立方米。上述礦種資源儲(chǔ)量均居全市第一位，且石墨、長(zhǎng)石為四縣三區(qū)獨(dú)有礦種。

（二）礦山發(fā)展現(xiàn)狀。截至目前，我縣已開(kāi)發(fā)利用礦產(chǎn)資源19種，包括煤、鉬、鐵、石墨、地?zé)帷⑺嘤檬規(guī)r、長(zhǎng)石、磚瓦用頁(yè)巖、耐火粘土、飾面用灰?guī)r等。2019年以來(lái)，我縣通過(guò)深化礦產(chǎn)資源管理制度改革，對(duì)全縣礦業(yè)結(jié)構(gòu)進(jìn)行了優(yōu)化調(diào)整，有序關(guān)閉了一批規(guī)模較小、環(huán)境污染較重的礦山，并對(duì)資源分布較為集中的礦山進(jìn)行了整合開(kāi)發(fā)，全縣有效采礦權(quán)從2019年的101宗減少至2022年的71宗。截至目前，全縣實(shí)際生產(chǎn)礦山30家，其中：煤礦8家，非煤礦山22家。按礦種劃分，22家非煤礦山中，水泥用石灰?guī)r礦6家，建筑石料用灰?guī)r礦4家，其他石灰?guī)r礦2家，頁(yè)巖礦1家，水泥配料用砂巖礦1家，飾面用石料（大理石）礦1家，鐵礦1家，飾面用花崗巖礦1家，飾面用灰?guī)r礦2家，建筑用輝綠巖礦2家，方解石礦1家。

二、推進(jìn)礦山高質(zhì)量發(fā)展面臨的主要困難

（一）礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)程度較低。雖然我縣金屬礦產(chǎn)及非金屬長(zhǎng)石礦在全市占據(jù)資源優(yōu)勢(shì)，但受國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策、礦產(chǎn)品自身品質(zhì)及運(yùn)輸成本等影響，有的礦山存在斷續(xù)開(kāi)采甚至停產(chǎn)現(xiàn)象，導(dǎo)致部分礦產(chǎn)開(kāi)發(fā)程度偏低。比如，全縣2022年鐵礦設(shè)計(jì)生產(chǎn)規(guī)模111萬(wàn)噸，實(shí)際僅采出8.6萬(wàn)噸。又比如，因飾面石材品質(zhì)低、運(yùn)輸成本高等原因，南凱礦業(yè)2022年僅生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)5個(gè)月，花崗石開(kāi)采量?jī)H達(dá)0.3萬(wàn)方。同時(shí)，釩礦、石墨礦作為戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源，我縣保有資源儲(chǔ)量均達(dá)3500萬(wàn)噸以上，但目前僅設(shè)置了大陽(yáng)河、黑泥灣兩處小型石墨礦，資源儲(chǔ)量?jī)H有70萬(wàn)噸。

（二）煤炭產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)還需優(yōu)化。一方面，我縣煤炭產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整壓力較大，2010年以來(lái)，全縣48家煤礦歷經(jīng)5次整合重組，目前僅留存13家（在產(chǎn)8家），加之受去產(chǎn)能政策影響，2019年以來(lái)，執(zhí)法關(guān)閉一批、低產(chǎn)能淘汰退出一批、升級(jí)改造建設(shè)一批后，煤炭供給不斷壓減，煤炭產(chǎn)能已從2018年的456萬(wàn)噸下降至2022年的303萬(wàn)噸。另一方面，隨著當(dāng)下山西、陜西、內(nèi)蒙等產(chǎn)煤大省優(yōu)質(zhì)產(chǎn)能的不斷釋放，煤炭?jī)r(jià)格及價(jià)格指數(shù)持續(xù)走低，全縣有8家煤礦長(zhǎng)期處于虧損狀態(tài)，僅有川煤、治城等5家煤礦能夠?qū)崿F(xiàn)盈虧平衡。同時(shí)，全縣有實(shí)力的煤礦企業(yè)數(shù)量偏少，年產(chǎn)30萬(wàn)噸以上的煤礦僅有3家。

（三）礦山開(kāi)發(fā)布局不夠合理。主要表現(xiàn)在砂石礦開(kāi)發(fā)布局不優(yōu)，雖然我縣砂石類礦山數(shù)量達(dá)22個(gè)，但僅有朱家坡水泥用石灰?guī)r礦等8家礦山達(dá)到了中型礦山生產(chǎn)規(guī)模（50萬(wàn)噸/年），按照《四川省加強(qiáng)非煤礦山安全生產(chǎn)工作方案》（川應(yīng)急函〔2021〕404號(hào)）中“露天采石場(chǎng)最低開(kāi)采規(guī)模不小于50萬(wàn)噸/年”的規(guī)定，到2024年底，我縣將有14家小型砂石礦山面臨淘汰退出風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，全縣建筑用砂礦布局分散且規(guī)模較小，2007年以來(lái)，我縣僅在英萃片區(qū)配置了2宗礦權(quán)，且其中1宗已于2018年底逾期滅失。

（四）政策保障力度亟需加強(qiáng)。一方面，凈礦出讓制度亟待完善。在“凈礦”出讓過(guò)程中，需充分考慮礦山開(kāi)采涉及的土地、山林、青苗、道路使用等關(guān)聯(lián)性問(wèn)題，切實(shí)保障采礦權(quán)人的合法權(quán)益，而我縣2022年新出讓的7宗砂石礦因林地指標(biāo)受限等原因無(wú)法正常辦理林地手續(xù)，一定程度上影響了礦山建設(shè)投產(chǎn)。另一方面，礦山建設(shè)用地難以保障。2023年，我縣擬出讓的6宗砂石礦權(quán)計(jì)劃使用建設(shè)用地指標(biāo)900余公頃，但按照《中華人民共和國(guó)土地管理法》等有關(guān)規(guī)定，非煤礦山不符合國(guó)有建設(shè)用地和集體建設(shè)用地報(bào)批條件，礦山建設(shè)無(wú)法取得合法用地手續(xù)。

（五）安全環(huán)保問(wèn)題較為突出。一方面，我縣現(xiàn)有的22家砂石礦山企業(yè)大多屬于小型企業(yè)，受制于生產(chǎn)規(guī)模、技術(shù)、資金和管理水平等因素，綠色礦山建設(shè)水平參差不齊，目前全縣僅有朱家坡石灰石礦達(dá)到了省級(jí)綠色礦山建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，其余21家砂石礦山安全、環(huán)保問(wèn)題依然較為突出，主要表現(xiàn)在礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)利用方式粗放單一。比如，在露天開(kāi)采過(guò)程中，爆破工藝落后，導(dǎo)致礦區(qū)內(nèi)部分地表土層和植被遭到破壞，采礦過(guò)程中排放的廢水、廢氣、廢渣等廢棄物和粉塵、噪聲等也對(duì)當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境造成了一定影響。另一方面，我縣地質(zhì)環(huán)境惡劣，原始坡度較陡，個(gè)別礦山原始坡度高達(dá)60°以上，加之礦權(quán)設(shè)置時(shí)以山脊劃界為主，導(dǎo)致礦山無(wú)法嚴(yán)格按照經(jīng)批準(zhǔn)的《開(kāi)發(fā)利用方案》或《安全設(shè)施設(shè)計(jì)》規(guī)范開(kāi)采，形成了“一面坡”、局部傘檐、危巖等現(xiàn)象。

（六）執(zhí)法監(jiān)管力度有待加強(qiáng)。主要表現(xiàn)在相關(guān)行業(yè)主管部門對(duì)礦山開(kāi)發(fā)利用過(guò)程的監(jiān)督管理力度不夠，開(kāi)展聯(lián)合執(zhí)法的次數(shù)偏少，2022年，國(guó)家自然資源督察反饋我縣戰(zhàn)旗石灰石礦、鴻勝建筑石料用灰?guī)r礦存在以治理為名越界開(kāi)采、行業(yè)主管部門監(jiān)管不嚴(yán)等問(wèn)題，同年多部門聯(lián)合開(kāi)展礦產(chǎn)資源領(lǐng)域?qū)ｍ?xiàng)執(zhí)法檢查僅有3次，沒(méi)能形成違法行為“發(fā)現(xiàn)一起、制止一起、查處一起”的高壓嚴(yán)管態(tài)勢(shì)。同時(shí)，全縣礦產(chǎn)資源管理人員和工作經(jīng)費(fèi)不足，管理人員主要以縣自然資源局礦管股、執(zhí)法大隊(duì)和生態(tài)修復(fù)股5名工作人員組成，縣上也未單獨(dú)設(shè)立礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)監(jiān)管的專項(xiàng)資金，導(dǎo)致礦產(chǎn)資源監(jiān)督管理工作難以全面鋪開(kāi)。

三、推進(jìn)礦山高質(zhì)量發(fā)展的對(duì)策建議

（一）堅(jiān)持規(guī)劃統(tǒng)領(lǐng)，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局。一是建議立足國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)定位，強(qiáng)化第四輪礦產(chǎn)資源總體規(guī)劃管控，并根據(jù)縣域產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求，結(jié)合礦產(chǎn)資源稟賦及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)特點(diǎn)，以能源資源保障、集約化開(kāi)采、規(guī)模化開(kāi)發(fā)為目標(biāo)，加快構(gòu)建以能源資源基地、國(guó)家規(guī)劃礦區(qū)、重點(diǎn)勘查區(qū)、重點(diǎn)開(kāi)采區(qū)為核心，以大中型礦山為主體的資源勘查開(kāi)發(fā)新格局。二是建議實(shí)施開(kāi)采礦種差別化管理，將重要礦產(chǎn)、清潔能源礦產(chǎn)、重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和民生保障需求的礦產(chǎn)納入重點(diǎn)開(kāi)采礦種目錄，并根據(jù)環(huán)境承載能力和資源開(kāi)發(fā)強(qiáng)度適度有序投放采礦權(quán)，在水磨、五權(quán)一帶設(shè)置石墨、釩礦等優(yōu)勢(shì)礦產(chǎn)資源勘查開(kāi)發(fā)區(qū)，推動(dòng)戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源高效開(kāi)發(fā)。三是建議按照“規(guī)劃禁采區(qū)內(nèi)的礦山關(guān)停，規(guī)劃限采區(qū)內(nèi)的礦山收縮，規(guī)劃開(kāi)采區(qū)內(nèi)的礦山集聚”總要求，有計(jì)劃、有步驟地優(yōu)化調(diào)整礦山布局，促進(jìn)資源開(kāi)發(fā)利用與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相協(xié)調(diào)。

（二）推進(jìn)集約節(jié)約，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)。一是建議著力優(yōu)化礦業(yè)開(kāi)發(fā)結(jié)構(gòu)，依法淘汰粗放利用、技術(shù)落后、污染環(huán)境的礦山，鼓勵(lì)大中型礦山企業(yè)通過(guò)合理補(bǔ)償、整體收購(gòu)、聯(lián)合經(jīng)營(yíng)等方式整合周邊小型礦山，鼓勵(lì)國(guó)有企業(yè)參與礦山企業(yè)的兼并、重組和改造，引導(dǎo)涉礦加工企業(yè)入園入?yún)^(qū)。同時(shí)，建議今后不再新設(shè)生產(chǎn)能力50萬(wàn)噸/年以下的礦山，對(duì)達(dá)不到生產(chǎn)規(guī)模、資源儲(chǔ)量較少的礦山，礦權(quán)到期后原則上不再延續(xù)。二是建議以煤礦、磁鐵礦、飾面石材等礦山為重點(diǎn)，采取書(shū)面表彰、資金獎(jiǎng)勵(lì)、樹(shù)立典型等激勵(lì)措施，鼓勵(lì)和支持礦山企業(yè)應(yīng)用、推廣、開(kāi)發(fā)先進(jìn)采選技術(shù)、工藝和設(shè)備，大力推進(jìn)低品位、難選冶、共伴生礦產(chǎn)資源及礦山尾礦、廢石等固體廢棄物綜合利用，加快形成技術(shù)先進(jìn)、產(chǎn)品多樣、附加值高的產(chǎn)業(yè)鏈。比如，鼓勵(lì)砂石礦山采取大型砂石生產(chǎn)線—機(jī)制砂—商混站—新型制磚—干粉砂漿“五位一體”的發(fā)展模式，實(shí)現(xiàn)砂石資源利用效率的最大化。

（三）加強(qiáng)礦山治理，促進(jìn)綠色發(fā)展。一是建議大力發(fā)展綠色礦業(yè)，將綠色礦山建設(shè)要求納入礦業(yè)權(quán)出讓合同管理，新建礦山嚴(yán)格按照綠色礦山建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行規(guī)劃、設(shè)計(jì)、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，要求今后新出讓的礦山投產(chǎn)3年內(nèi)建成綠色礦山。同時(shí)，建議探索建立政府、企業(yè)及社會(huì)資金共同建設(shè)綠色礦山的工作機(jī)制，對(duì)完成綠色礦山建設(shè)任務(wù)的礦山，在稅收、用地、用林等方面給予政策傾斜，力促全縣所有在產(chǎn)礦山2024年底達(dá)到市級(jí)綠色礦山建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)。二是針對(duì)礦山企業(yè)“合法采礦、違法用地”的問(wèn)題，建議督促縣級(jí)相關(guān)部門主動(dòng)對(duì)接協(xié)調(diào)省、市相關(guān)行業(yè)主管部門分類處置，對(duì)必要的礦區(qū)道路、材料堆場(chǎng)等，采取臨時(shí)用地的方式辦理用地手續(xù)；對(duì)辦公用房、宿舍、加工廠等，通過(guò)辦理集體建設(shè)用地或單獨(dú)選址報(bào)征的方式完善用地手續(xù)。完善手續(xù)后，可采用協(xié)議出讓、租賃、入股等方式向采礦權(quán)人供應(yīng)國(guó)有建設(shè)用地，也可由集體經(jīng)濟(jì)組織通過(guò)出租、入股、聯(lián)營(yíng)等方式向采礦權(quán)人提供集體建設(shè)用地。三是建議按照“依法管理、科學(xué)管理”的原則，全面落實(shí)應(yīng)急管理、自然資源、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、林業(yè)、水利等部門和屬地鄉(xiāng)鎮(zhèn)的監(jiān)管職責(zé)，切實(shí)督促礦山企業(yè)嚴(yán)格落實(shí)平臺(tái)開(kāi)采、生態(tài)修復(fù)等相關(guān)要求，確保礦山安全生產(chǎn)、生態(tài)環(huán)保。同時(shí)，鼓勵(lì)、引導(dǎo)和規(guī)范社會(huì)資本參與廢棄礦山生態(tài)修復(fù)，切實(shí)推動(dòng)礦山綠色發(fā)展。

（四）創(chuàng)新管理模式，提升治理成效。一是建議探索實(shí)施“凈采礦權(quán)”出讓制度，礦權(quán)出讓前合理確定出讓范圍，依規(guī)避讓生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田等禁止開(kāi)采區(qū)，并提前做好與用地、用林、用草等審批事項(xiàng)的銜接工作，確保礦權(quán)出讓一次到位。二是建議切實(shí)做好礦山用地保障，鼓勵(lì)礦山加工企業(yè)入駐黃洋建材產(chǎn)業(yè)園區(qū)或使用工礦廢棄用地進(jìn)行生產(chǎn)，推動(dòng)礦山建設(shè)不再大量長(zhǎng)期使用臨時(shí)用地特別是占用耕地，切實(shí)避免“合法采礦、違法用地”的情況發(fā)生。三是建議嚴(yán)格執(zhí)行礦山界外排危審批制度，嚴(yán)禁以排危、治理為名越界開(kāi)采礦產(chǎn)資源；對(duì)確需排危、治理的礦山，按規(guī)定審批并核算處置廢石收益，確保國(guó)有資產(chǎn)不流失。四是建議采取從礦業(yè)權(quán)出讓收益、排危廢石處置收益、違法行為查處所得等資金中列支的方式，設(shè)立礦產(chǎn)資源監(jiān)督管理專項(xiàng)資金，確保全縣礦產(chǎn)資源管理工作得到有效保障。同時(shí)，建議進(jìn)一步充實(shí)縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）兩級(jí)礦產(chǎn)資源監(jiān)管執(zhí)法工作力量，定期、不定期開(kāi)展多部門聯(lián)合執(zhí)法檢查，嚴(yán)厲打擊非法盜采礦產(chǎn)資源的行為，確保打擊一起、震懾一起，切實(shí)推動(dòng)礦山高質(zhì)量健康發(fā)展。